אפריקה ישראל לא תוכל לבנות בשפייה

בתי המשפט

פסק דין

הרקע לעתירה וטענות הצדדים:

בפני עתירה כנגד החלטת המשיבות שלא להתיר לעותרת בניית שכונת מגורים וזאת על סמך פרשנותן לתוכנית המתאר הכללית לזיכרון יעקב משנת 1964 (ש/11), לפיה מדובר בקרקע חקלאית ולא בקרקע המיועדת למגורים וזאת בהתאם לסעיף 3 לתקנות התוכנית ש/11. העותרת טוענת כי יש ליתן לה היתר בניה להקמת יחידות מגורים על המקרקעין שבנדון וזאת על בסיס תוכנית ג/90 אשר אושרה בשנת 1945 (התוכנית המנדטורית). כן טוענת העותרת כי ההחלטה ופרשנות התוכנית ש/11 לוקות בחוסר סבירות קיצוני, סוטות מכוונת התוכנית, מנוגדות לעקרונות יסוד בתכנון ומשפט ופוגעות אנושות בקניינה של העותרת ללא כל תשתית בדין.

העותרת הגישה ערר כנגד החלטת המשיבה 2 לדחות את בקשת העותרת להוצאת היתר בניה להקמת יחידת המגורים על המקרקעין שבנדון. המשיבה 1 דחתה את הערר שהוגש על ידי העותרת. המשיבה 2 קבעה כי יש לדחות את בקשת העותרת להיתר בניה מאחר שתוכנית ג/90 אשר ייעדה את המקרקעין לשכונת מגורים בוטלה על ידי תוכנית המתאר לזיכרון יעקב, ש/11 אשר מייעדת את המקרקעין ליעוד חקלאי. עררה של העותרת כנגד החלטה זו נדחה, כאמור, על ידי המשיבה 1, אשר קבעה גם היא כי תוכנית ש/11 ביטלה למעשה את האפשרות להקים בנייני מגורים אשר תוכננו בתוכנית המנדטורית אשר קדמה לה.

המשיבה 1 קבעה כי סעיף 3 לתוכנית ש/11 מבהיר כי במקרה של סתירה בין התוכנית המנדטורית לתוכנית ש/11 יש לפעול על פי תקנון ש/11 אשר קובע כי לא ניתן להקים במקום בתי מגורים שכן המדובר בשטח חקלאי. כן נקבע כי לא ניתן לנתק בין התקנון לתשריט של ש/11. המשיבה 1 קבעה כי מאחר שמדובר באזור חקלאי, בו נאסרה מפורשות הקמת מבני מגורים, לא ניתן עוד לפעול בעניין זה על פי התוכנית המנדטורית. נקבע כי זו הפרשנות התואמת את מטרת התוכנית והיוצרת הרמוניה פנימית בין התוכניות.

העותרת טוענת כי תוכנית ג/90, המייעדת את מקרקעי העותרת למטרת מגורים, שרירה וקיימת אף לאחר אישור תוכנית המתאר של זיכרון יעקב ולכן היה על המשיבות לאשר את הבקשה להיתר בניה שהוגשה על ידי העותרת.

לחילופין טוענת העותרת כי גם אם היה אי אישורה של הבקשה להיתר בסמכות המשיבות, הרי שעצם דחייתה בנסיבות העניין, תוך פגיעה באופן בלתי הפיך בעותרת, שלילה וביטול זכויותיה המוקנות ופגיעה בקניינה, הוא בלתי סביר לחלוטין ובאופן קיצוני, נעשה בהעדר כל הנמקה ראויה, בניגוד לעקרונות יסוד בדיני תכנון ובניה ותוך פגיעה בזכויות יסוד של העותרת.

העותרת טוענת כי פרשנות חדשה זו של המשיבות קובעת ביטולה של תוכנית לשכונת מגורים שלמה ותכליות נוספות ללא כל הליך ראוי של תכנון ומבלי שיש ולו בדל ראיה לכוונה ממשית של מוסדות התכנון לעשות כן. העותרת טוענת כי הדרך הראויה בה ניתן היה למנוע ממנה לנצל זכויותיה, אם בכלל, הינה בדרך של עריכת תוכנית ברורה ומפורשת אשר תעמוד למבחן מוסדות התכנון הבכירים יותר ואף לעמדת הציבור הרחב, תוך קיומו של הליך שקוף מפורש וברור בו תינתן לנפגע זכות השימוע והטיעון.

עוד טוענת העותרת שבפרשנות התוכנית, שדינה כדין חיקוק, יש להעניק לתוכנית את הפרשנות המיטיבה עם העותרת ולא עם המשיבה וכן יש להעדיף פרשנות המקיימת שני חיקוקים זה בצד זה תחת פרשנות המבטלת אחד מהחיקוקים.

המשיבה 1 טוענת כי המקרקעין שבנדון מרוחקים ומנותקים מהתחום הבנוי של זיכרון יעקב ומכל יישוב ובניה כלשהי. מדובר בשטח הררי פתוח המאופיין בחורש טבעי והמיועד לשימור. תוכנית המתאר הארצית 22 מייעדת את המקרקעין וסביבתם ליער נטוע אדם קיים. תוכנית המתאר המחוזית למחוז חיפה, המופקדת, מייעדת אותם לשטח חקלאי/נוף כפרי פתוח. לטענת המשיבה 1, תוכניתה של העותרת להקים שכונת מגורים מנוגדת למדיניות התכנון הארצית והמחוזית הנוהגת בימינו.

המשיבה 1 טוענת כי פרשנות העותרת, לפיה התוכנית המנדטורית לא בוטלה על ידי התוכנית המאוחרת, הינה נוגדת את תכלית תוכנית ש/11, את מדיניות התכנון ואת כללי הפירוש הנוהגים של תוכניות בתחום דיני התכנון והבניה. לשיטת המשיבה, תוכנית ש/11 סותרת באורח מהותי את התוכנית המנדטורית ולכן אין מנוס מלקבוע כי התוכנית המאוחרת שינתה את התוכנית המוקדמת.

לטענת המשיבה 1, מקריאת סעיפים 3 ו-9(א) להוראות תוכנית ש/11 ניתן להבין כי התוכנית מתירה פיתוח בהתאם לתוכניות מאושרות, קיימות או עתידיות, אשר תואמות לייעודים שנקבעו בתוכנית ש/11. הייעודים נקבעו בתשריט המהווה חלק בלתי נפרד מהוראות התוכנית. פיתוח שכונת מגורים באזור המיועד לייעוד חקלאי לפי תוכנית ש/11 סותר את סעיף 9(א) לתוכנית ש/11. לכן חל סיפא סעיף 3 לתוכנית ש/11 לפיו יש לנהוג לפי הוראות תוכנית ש/11, דהיינו, לפי ייעוד השטח שנקבע בתוכנית ש/11.

המשיבה 1 טוענת כי תוכנית בניין עיר הינה חיקוק ופרשנותה נגזרת מעקרונות כלליים הנוגעים לפרשנות הדין במשפטנו ובכללם עיקרון הפרשנות התכליתית. קרי, תכלית התוכנית. תכלית התוכנית במקרה זה נעוצה במדיניות התכנונית שהינה פיתוח ייעוד הקרקע הקבועים בתוכנית ש/11 בהתאם לתוכניות מפורטות קיימות או עתידיות. פיתוח קרקע שאינה מיועדת לפיתוח בתוכנית ש/11 סותרת מדיניות זו. בנוסף, טוענת המשיבה 1, יש לפרש את התוכנית על רקע ובהרמוניה ליתר התוכניות התקפות ככל האפשר. עוד טוענת המשיבה 1 כי ביחס בין תוכנית מפורטת לבין תוכנית מתאר וביחס בין תוכנית מוקדמת לתוכנית מאוחרת קיימת עדיפות פרשנית להעדיף את תוכנית המתאר על פני התוכנית המפורטת ואת התוכנית החדשה על פני התוכנית הקודמת. מדיניות התכנון בתוכנית ש/11 סותרת את קביעת התוכנית המנדטורית ועולה בקנה אחד עם תוכניות מתאר ארציות ועם תוכנית המתאר המחוזית המופקדת כיום. תוכנית ש/11 שינתה את היעודים שנקבעו לפי התוכנית המנדטורית. לכן לא ניתן להוציא היתר לבניית מגורים על קרקע שהינה ביעוד חקלאי לפי תוכנית ש/11.

המשיבה 1 טוענת גם כי ועדת הערר הינה מוסד תכנון שנתונה לו הסמכות לפרש את התוכניות להן הוא נזקק במסגרת פועלה וביהמ"ש לא יתערב בפרשנות שנתן מוסד תכנון אלא אם פרשנות זו בלתי סבירה באורח קיצוני או שנפל פגם מהותי בדרך קבלת ההחלטה בדבר פרשנות התוכנית. בענייננו לא נפל פגם מהותי בעבודת המשיבה ואין לומר שהפרשנות שנתנה המשיבה לתוכנית ש/11 ויחסה לתוכנית המנדטורית היא פרשנות בלתי סבירה באורח קיצוני.

המשיבה 2 טוענת כי פרשנות העותרת לתוכניות הינה בלתי סבירה וחסרת כל היגיון תכנוני. העותרת מנסה להחיות יש מאין תוכנית מנדטורית הנעדרת כל משמעות כיום וחסרת כל תוקף וזאת לאור הליכי התכנון שהתרחשו במקרקעין מאז ועד היום. המשיבה 2 טוענת גם כי שלושה מוסדות תכנון דנו בטענות העותרת ומצאו שאין בטענות אלו דבר ולכן טענות אלו נדחו בהחלטה מנומקת.

המשיבה 2 טוענת כי מדובר בבקשה להקים שכונת מגורים נפרדת המהווה הלכה למעשה ישוב חדש ומבודד על צלע הר בקרקע בלתי מפותחת ונעדרת כל תשתית ובמרחק גיאוגרפי עצום בין המקרקעין לבין הישוב זיכרון יעקב. מדובר בקרקע חקלאית מוכרזת עם יעוד חקלאי מובהק על פי כל התוכניות החלות על המקום וכל מוסדות התכנון סברו כי אין מקום להקים במקום מגורים כלשהם. לטענת המשיבה 2, אין להתערב בהחלטת מוסדות התכנון המוסמכים שבחנו את טענות העותרת והגיעו למסקנה כי מדובר בהחלטה סבירה.

עוד טוענת המשיבה 2 כי ניסיונות העותרת לתקוף היום ובדיעבד את הוראות תוכנית המתאר ש/11 ו/או את הליכי אישורה לוקים בשיהוי ארוך השומט את הקרקע מתחת לטענותיה.

המשיבה 3 טוענת כי אין להתערב בהחלטת המשיבה 1 וכי פרשנותה של העותרת לתוכניות הינה בלתי סבירה. כן טוענת המשיבה 3 כי מדובר בשכונה שנשתכחה בראש ובראשונה על ידי בעלי הקרקע אשר נמנעו מהגשת התנגדות לתוכנית ש/11. עוד טוענת המשיבה 3 כי קבלת העתירה משמעותה יצירת שכונת מגורים השייכת מוניציפאלית למועצה המקומית זיכרון יעקב אך מנותקת ממנה לחלוטין, באזור ירוק, המיועד מזה שנים לחקלאות ושהינו קרקע חקלאית מוכרזת ובחלקו איזור מיוער אשר מעולם לא יועד על ידי המועצה המקומית לבניה ולמגורים.

כן טוענת המשיבה 3 כי עניינה של העותרת נדון בפני ועדת הערר, אשר שמעה את טענות העותרת, דנה בעניין ובחנה אותו בחינה משפטית מדוקדקת והמדובר בהחלטה סבירה שאין להתערב בה.

דיון ומסקנות:

דין העתירה להידחות. סבורני כי בעניין זה החלטתן של המשיבות הינה החלטה סבירה שהתקבלה על ידי הגורמים המקצועיים לאחר שנשקלו כל השיקולים הרלוונטיים, טיעוני הצדדים נשמעו ונשקלו והוצגו בפני ועדת הערר כל הנתונים וחוות דעת המומחים ועל כן אין להתערב בהחלטה שבנדון.

כידוע, אין בית המשפט לעניינים מנהליים נוהג להתערב בהחלטות הרשות המנהלית המקצועית, אינו ממיר את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו ואינו שם עצמו בנעלי הרשות, אשר בידיה המומחיות והניסיון. היא המוסמכת לקבוע מדיניות ולה הכלים לבצע את המדיניות.

ראה:
בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פ"ד נ(3), 441, עמ' 454-455, עמ' 470-471;

בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון נ' המועצה הארצית, פ"ד מה(3), 678, עמ' 687-688;

עע"מ 2418/05 צ'רלס מילגרום ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים ואח', לא פורסם;

בג"צ 572 ,558/79 משה ג'מל נ' הסוכנות היהודית ו-6 אח', פ"ד לד(1), 424, עמ' 429-430.

העותרת מבקשת להתבסס על תוכנית מנדטורית בת 60 שנה. מאז תוכנית זו חלו שינויים מפליגים במגמות ובתפיסות התכנוניות. התוכנית להקמת שכונת מגורים איננה תואמת את התוכנית החלה על השטח שבנדון, לפיה המקרקעין מיועדים ליעוד חקלאי. תוכנית ש/11 היא התוכנית החלה על המקרקעין והאיזור הרלוונטי. תוכנית זו שינתה את יעוד הקרקע לייעוד חקלאי. על כן, אין להתערב בהחלטת המשיבות לפיה לא ניתן לאשר הקמת מבני מגורים על המקרקעין מכוח התכנית המנדטורית שפגה עם הזמן ועם אימוצן של תכניות מתאר חדשות.

בנוסף, מדובר בבקשה להקמת שכונה עירונית במרוחק ובמנותק מכל יישוב, ללא כל חיבור אורבאני ביניהם כאשר מדובר בשטח פתוח הררי המאופיין בחורש טבעי, שהינו בעל רגישות נופית וסביבתית. הקמת שכונת מגורים במקום מנוגדת לתפיסה התכנונית המחוזית והארצית ולכל התוכניות החלות על האזור.

אין לקבל את טענות העותרת לפיהן יש לפרש את תוכנית ש/11 כך שאינה סותרת את התוכנית המנדטורית ומאפשרת הקמת שכונת המגורים המבוקשת על ידי העותרת. יש לקבל את פרשנותן של המשיבות בעניין זה כי תוכנית ש/11 מייעדת את השטח לייעוד חקלאי ולא ניתן להקים שכונת מגורים על שטח זה בניגוד לייעוד על פי התוכנית החלה ובניגוד למדיניות התכנונית המשתקפת בתוכניות הארציות ובתוכנית המחוזית החלות על המקום.

על פי תוכנית ש/11 הקרקע מוכרזת כקרקע חקלאית. בהתאם להוראות סעיף 3 לתוכנית ש/11 התוכנית אמנם לא מבטלת תוכניות קודמות, אך במקרה של סתירה היא גוברת עליהן. סעיף 3 לתוכנית ש/11 קובע כדלקמן:

            "יחס לתכניות בנין ערים אחרות:

תכניות בנין ערים מפורטות, המאושרות סופית, בשטח תכנית זו, פרט לשטחים בהם קובעות תקנות תכנית זו, שלא תותר בהם כל בנייה לפני שתאושר לגביהם תכנית בנין ערים מפורטת כחוק - תישארנה בתוקפן.

במידה ותתגלה סתירה בין התוכניות המאושרות לתכנית מיתאר זו, יש לנהוג לפי תקנות תכנית זו".

בסעיף 7 לתקנון ש/11 נקבע כי אזור חקלאי הוא כזה המסומן בפסים ירוקים באלכסון. בתשריט התוכנית מסומן השטח שבנדון כאזור חקלאי ומאחר שהתשריט מהווה חלק בלתי נפרד מהתוכנית וכן על פי סעיף 9(א) לתקנון התוכנית הקובע כי "לא תשמש שום קרקע הנמצאת באזור המסומן בתכנית לשום תכלית אחרת אלא כמסומן ברשימת האזורים, לגבי האזור בו נמצאת הקרקע, בהתאם לתכניות בנין-ערים מפורטות, שאושרו או שתאושרנה בחוק", הרי שנמצא כי תוכנית ש/11 מייעדת את השטח לייעוד חקלאי, כפי שסומן בתשריט, וכך יש לפרשה.

מאחר שתוכנית ש/11 מייעדת את השטח לייעוד חקלאי מדובר בסתירה בין התוכנית המנדטורית לבין תוכנית ש/11 ועל פי הסיפא לסעיף 3 לתוכנית ש/11 מדובר בסתירה ויש לנהוג לפי תקנות תכנית ש/11, התוכנית המאוחרת יותר שהינה גם תוכנית מתאר. כלומר, יש להתייחס לשטח כמיועד לחקלאות ולא לבנייה למגורים.

לא ניתן לקבל את פרשנותה של העותרת לתוכנית. ההפרדה שמבקשת העותרת לבצע בין תקנות התוכנית לבין תשריט התכנית הינה הפרדה מלאכותית, כפי שקבעו המשיבות. כן אין לקבל את טענת העותרת כי חלה סתירה בין התקנות לתשריט וכי יש לפרש סתירה זו בצורה שבה מבקשת העותרת לפרשה.

פרשנותה של העותרת גם מנוגדת למטרת התוכנית ש/11, שהינה שמירה על קרקע חקלאית וכן גיבוש והבטחה של רציפות אזור המגורים.  העותרת מבקשת להקים שכונת מגורים המנותקת לחלוטין מן הישוב הקיים וזאת על גבי קרקע חקלאית, זאת בניגוד למטרת התוכנית.

כאמור, לא ניתן לקבל את פרשנותה של העותרת לתוכנית והוצאת היתר בניה לשכונת המגורים המבוקשת על ידי העותרת מנוגדת ועומדת בסתירה למהות של היעוד החקלאי שניתן לקרקע ולמדיניות התכנונית החלה על השטח שבנדון. על כן, אין להתערב בהחלטתן של המשיבות ובפרשנותן לתוכניות שבנדון.

במקרה זה בחנו המשיבות, אשר להן היכולת והמומחיות להחליט בנושא, את בקשת העותרת, את טענותיה ואת חוו"ד המומחים שהציגה ואין להתערב בהחלטתן ובפרשנותן לתוכניות, אשר ניתנה לאחר שקילת כל השיקולים הרלבנטיים והמקצועיים ומבלי שנפל בה פגם המצדיק התערבות ביהמ"ש לעניינים מנהליים. המדובר בהחלטה שלא חרגה ממתחם הסבירות ואין עילה להתערב בה.

העותרת טוענת שלא ניתנה לה הזדמנות להתנגד לתוכנית. אין לקבל טענה זו. לעותרת הייתה האפשרות להתנגד לתוכנית ש/11 אשר קבעה כי המדובר בקרקע חקלאית. העותרת לא הגישה כל התנגדות לתוכנית ולא העלתה טענות בנוגע לסתירה בין תוכנית זו לתוכנית המנדטורית ואין לה להלין בעניין זה אלא על עצמה. על כן, אין לקבל כעת את טענת העותרת לפגיעה בזכויותיה ובזכות הקניין שלה מאחר שהעותרת לא עשתה דבר על מנת להגן על זכויות אלה בעצמה.

לעניין זה יוער כי לא הובהר בכתבי הטענות המועד בו הפכה העותרת להיות בעלת זכויות במקרקעין נשוא התכניות שבמחלוקת. אם אכן הייתה בעלת זכויות במקרקעין קודם לאישורה של תכנית ש/11 כי אז הייתה צריכה להתנגד לתכנית במועד. אם רכשה זכויות במקרקעין לאחר מכן הרי שהיה עליה לבדוק את טיבם של המקרקעין ותכניות הבניין  החלות עליהם קודם למועד הרכישה. אם לא עשתה כן אין לה להלין אלא על עצמה.  כך או כך אין היא יכולה לטעון כי זכויותיה קופחו בלא שהתקיים הליך ראוי ובלא שניתנה ההזדמנות לטעון את טענותיה כנגד אישור תכנית ש/11.

אשר על כן, לאור כל המפורט לעיל, אני מורה על דחיית העתירה.

אני מחייב את העותרת לשלם לכל אחת מהמשיבות את הוצאותיהן בדיון שבפני ושכר טרחת עורכי דינן בסכום כולל של 15,000 ₪ לכל משיבה (ובסה"כ 45,000 ₪), כאשר לסכום שישולם למשיבות 2-3 יתווסף גם מע"מ כחוק. סכומים אלו ישולמו בתוך 30 ימים מהיום שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק.

המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים.

ניתן היום כ"ג בשבט, תשס"ח (30 בינואר 2008) בהעדר הצדדים.